1.景區發展的政策法規環境

 

       早在1904年,馬克思就指出:理性的資本主義生產不僅需要生產的技術手段,而且需要一個可靠的法律制度和按照形式的規章辦事的行政機關,而且公共產品由國家統一提供更為有效。有了與治理結構密切相關的公司法,當人們要組成公司時,他們可以集中于磋商“特殊契約”,他們需要干的只有兩件事,一是選擇企業形式,即選擇有限責任還是無限責任;二是根據公司法規定形成章程,后者是構成當事人之間契約的另一個重要組成部分。

 

       對景區而言,面臨的發展環境更為復雜,它不僅要受到一般法律的約束,還要受到相關部門法規規范和相關公約的約束,如《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國森林法》、《風景名勝區條例》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》、《保護世界自然與文化遺產公約》等。

 

       由于景區的治理涉及的部門很多,制定一部全國性的旅游法規必然涉及一些利益的重新分配和調整。《旅游法》分總則、旅游者、旅游規劃和設計、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監督管理、旅游糾紛處理、法律責任、附則10章112條,自2013年10月1日起施行。

 

       景區治理模式的重塑必須要有法律的支持,沒有法律的支持或者與法律相悖,其結果要么是治理模式的讓步,重新做制度安排,要么是法律的讓步,修改法律。例如,成功“整體租賃”的碧峰峽和不成功的柱林山水“買斷案”遭遇的最大問題就是法律問題,其成功或失敗的結局更多的是與法律博弈的結果

 

       所有權問題本來是一個法律問題,但在我國又與政治制度、意識形態、傳統文化等有著千絲萬縷的關系。我國實行的是社會主義制度,人民是國家的主人,一切公共資源的所有權屬于國家?！吨腥A人民共和國文物保護法》第五條規定:“中華人民共和國境內地下、水下和領海中遺存的一切文物,屬于國家所有。”風景名勝區的一切景物和自然環境,必須嚴格保護,不得破壞或隨意改變。

 

        按照公司治理理論,所有權問題實質上是國有公司和私有公司如何處理委托代理權的問題。國有公司與私有公司委托代理關系的區別在于兩類企業委托人效用函數的差異性。一般認為,私有公司的委托人追求的目標應該是利潤最大化或股價最大化,而對國有公司的初始委托人而言,他們追求的目標應該是福利函數的最大化。我國景區的性質更接近于國有公司,但是,景區的委托代理關系的處理非常復雜。

 

        旅游經濟研究者一般將景區經營權理解為旅游企業在一定期限內對旅游資源占有、使用和享受收益的權利。經濟學家認為,所有權是指企業的剩余索取權和剩余控制權。所有權權能分離的內容,就是占有權、使用權、收益權和處分權部分權能的分離或者權能與權能之間的分離。

 

       目前,吸引大多數旅游者的景區包括國家級風景名勝區、自然保護區和森林公園、歷史文化名城、全國重點文物保護單位等,分別歸屬于住房和城鄉建設部、國家林業局、環境保護部、國家文物局等部門管理,也是旅游資源所有者的代表。一些寺廟道觀則分屬于國家宗教事務3局及宗教協會管理。在一些鄉村地區,旅游資源及其所在的山體、水體、土地、森林等屬于鄉村集體所有。因此,在開發過程中出現了村莊、鄉鎮自行上馬破壞資源項目的不良現象。

 

       我國景區所有權問題也同國有企業一樣,存在“所有者虛位”的問題。住房和城鄉建設部主管的風景名勝區名義上其所有權和使用權都由住房和城鄉建設部管理,實際上,風景名勝區所在的地方政府,主要是縣或者縣一級以下的政府擁有更大的管理、開發、設計和利用等權力,形成“縣官不如現管”的局面,從而導致兩個方面的問題:一是建設部門從其管理方式上重視旅游資源的保護;二是中央政府和省政府經常性的失去對國際風景名勝區的實際控制權,而由地方政府實施開發管理,又常常導致資源的過度開發或破壞性開發。這種破壞的不良后果往往被歸咎于旅游發展的后果。這一狀況在我國其他部門主管的景區同樣存在。隨著市場經濟的發展,景區的所有權問題(往往體現為資源的所有權)受到空前的關注,這一問題也成為影響景區治理模式的關鍵因素

 

       2.景區的治理主體

 

       現代公司歷來認為,治理的主體有兩個:一個是宏觀治理主體,即國家;一個是微觀治理主體,即公司。對于發展中國家或轉軌經濟國家而言,國家作為公司治理主體的作用就更加突出,它承擔著雙重使命,一方面要建立起現代公司治理運行的基礎體系,包括法律、制度、市場體系等;另一方面又要保障和完善這些體系的正常運行?？梢哉f,如果沒有政府直接參與,是難以建立起有效的公司治理結構的。同樣,對于處于發展初期的我國景區來說,其治理主體也有兩個:一個是宏觀治理主體,即旅游資源的所有者國家,往往由地方政府或行業主管機構代表;另一個是景區的經營主體,如公司、管理局、博物館、管理處等。

 

       3.政府因素

 

       我國由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中,政府的角色逐漸由“全能政府”向“權能政府”轉換,我國的旅游管理體制也隨之發生著變化。以國家旅游局為例,1998年體制改革后,人員精簡了40%,新增了制定并組織實施各類景區的設施標準和服務標準的職能,并明確了指導優秀旅游城市創建工作的職能。各級旅游局與自辦的經濟實體逐步脫鉤,將精力放到旅游行業管理和旅游政策的制定和實施上來。旅游行政管理體制改革的總體趨勢是不同程度地強化了職能,擴大了行業管理的范圍和力度。

 

       旅游局系統只是涉及景區治理問題的政府職能部門之一,除此之外,還有文物部門、園林部門、宗教部門等十幾個職能部門,這些職能部門在行使各自職能時,經常發生部門沖突與摩擦。例如,旅游管理部門與文物管理部門的矛盾,如果沒有更高一級職能部門,即國務院的調解,就成為景區發展的最大制約因素了。

 

         對一個國家來說,一個起作用的市場經濟是以特定的活動為先決條件的,其他一些特定的活動也因其所起的作用而獲得支持。更為重要的是,政府作用的范圍和方式至少在原則上同一個自由的市場是可以取得一致的。政府所需要做的,從根本上說是為企業和市場創造一個良好的機制和運作環境,也就是以彌補“市場缺位和市場失敗”的弊端為依據,對旅游企業實行間接控制。景區發展的關聯性和開放性特征決定了景區的治理必須依靠政府和市場兩種力量來完善自身的發展結構。在市場經濟不太發達的中國,政府因素的影響顯得尤為重要。