由于旅游資源類別和景區治理模式的多樣性,目前,無論是理論界還是實踐界,對旅游資源管理體制與景區治理模式都還存在很多分歧?？傮w而言,國內學者存在兩種主要觀點:一種是“產權轉移派”,認為自然遺產和文化遺產等旅游資源同時也是一種重要的經濟資源,只有通過產權的市場流轉才能實現有效配置。在我國當前國情下,對旅游資源進行市場化經營才是最有效的利用方式,景區應當堅持企業化的治理模式;另一種是“國家公園派”,認為旅游資源是一種公共資源,景區應當堅持非企業化的治理模式,使景區變成一個小級別的行政單位,把資源保護的職能內部化,將景區的所有權、管理權、經營權、收益權一體化。此外,在實踐中,國家有關部委也曾明確提出,絕不能在核心景區推行任何實質性的經營權轉讓,并叫停了一些地方政府的景區經營權轉讓行為,而地方政府卻在紛紛依托旅游資源進行招商引資、簽訂景區整體租賃或轉讓合同,從而導致了一些景區和投資商無所適從。

 

        由此可見,目前無論是在理論上,還是在實踐中,就旅游資源管理體制、景區治理模式問題,還存在著很大的爭議,迫切需要形成統一的認識和規制。中國景區治理中存在的難題主要表現在以下幾個方面。

 

       1.旅游資源所有權人缺位與產權虛置

 

        所有權作為旅游資源產權的核心部分,直接影響著旅游資源管理體制和景區治理模式。根據新制度經濟學原理,防止“公地悲劇”發生的最有效辦法就是界定清晰的產權,通過產權界定來使外部成本內部化,并由市場制度來實現產權的流轉和資源的有效配置。但現實中,由于產權界定在技術上和成本上都存在一定的障礙和困難,因此,由政府出面,通過相關法律來明晰產權是比較節約成本的一種辦法。但如果這種制度安排不合理,就會造成資源的所有權人缺位與產權虛置。

 

       按照我國現行法律法規,自然資源和文物等文化遺產資源基本上都屬于全民或集體所有,這其中自然也包括主要的旅游資源。表面上看,旅游資源的產權界定非常清楚,全民(或集體)是旅游資源的終極所有權人,似乎不存在什么產權不清的問題。但實踐中,我國的景區開發和管理上廣泛存在著所有權、經營權和行政權混亂的現象,所有權人缺位的問題較為突出。這是因為中央政府相關組成部門代表國家,分別對不同性質的資源代行所有權人權益時,往往將這些資源委托給各級地方政府,由地方政府相應的組成部門進行“代管”。這樣,旅游資源的產權、行政權、管理權通過層層代理便被不斷轉移和分割,使國家作為旅游資源所冇者代表的地位出現模糊,資源產權虛置或弱化。旅游資源所有權人缺位形成的產權虛置,是造成目前旅游資源管理混亂、景區治理模式落后、部門所有、條塊分割等問題的根本原因。

 

       2.旅游資源價值評估困難

 

       要實現旅游資源的產權流轉,首先就必須科學合理地確定旅游資源的價值與價格。人人都承認旅游資源是有價值的,但在目前的經濟學理論和實際操作中,既無法認定,也難以評估旅游資源的實際價值,使旅游資源的資產化面臨理論和操作上的障礙。從勞動價值論的角度看,勞動是價值的源泉,價值只是“凝結在商品中的無差異的人類勞動”。旅游產品由旅游資源、設計和服務三個主要部分組成,雖然設計、服務是完全由勞動創造的,但旅游資源(主要應是自然旅游資源)卻并非只是由勞動就能夠創造出來的,這就導致了旅游資源價值認定的理論困惑。

 

       從效用價值論角度看,商品標志的效用是價值的源泉,旅游產品能夠滿足人們的旅游需求,說明是有效用的。但效用價值論認為不能進入市場交易的物品是沒有價值的。由于我國現有法律法規不支持國有旅游資源產權的市場交易,因此也導致了旅游資源價值認定的理論困惑。

 

       旅游資源價值理論上存在著爭論,實踐中又沒有完善的價值評估和核算體系,雖然不少專家提出了“級差地租法”、“收益預估法”、“類比法”、“專家評估法”等許多評估旅游資源價值的方法和設想,但都存在這樣那樣問題,很難得到應用。這就使得旅游資源的價值認定和價格形成存在障礙。

 

        3.旅游資源產權流轉困難

 

        現代產權理論認為,產權只有不斷地流轉,資源配置才能不斷得到優化。而現實中,旅游資源所有權人缺位、產權虛置、旅游資源資產化困難等難題的存在,使得旅游資源的產權流轉非常困難,無法通過市場機制進行有效配置(將最好的資源配置給最好的經營者),造成了目前旅游資源利用效率不高等現實問題。

 

        由于缺乏有效流轉,旅游資源開發設計中出現了三種具有代表性的問題:一是資源品位與開發投入不對稱。高品位的資源需要高品位的開發和高強度的投入。現實中,具備開發能力的地區往往缺乏優質資源;而資源富集的地區常常卻因經濟能力有限而無法合理開發,使得一些一流的旅游資源往往被閑置或低水平開發成二、三流旅游產品,而一些品位并不是很好的資源,卻往往被投入巨資開發。二是資源品位與開發主體不對稱。雖然國家對旅游資源有分等劃級,但依然實行的是“統一領導、分級管理”的模式,很多優質旅游資源的實際掌控者往往不具備科學開發的能力與實力,造成了旅游資源品位與開發主體的不對稱,許多優質資源由于管理權問題而被低劣地開發。三是資源開發與市場需求不對稱。由于旅游資源不能通過合理流轉進入市場,市場機制無法發揮有效配置的基礎功能,一些掌握著旅游資源但卻對旅游開發和經營并不熟悉的部門,卻在從事著事實上的旅游開發工作,造成大量寶貴資源被重復開發建設成為低水平項目,無法滿足旅游市場的需求,既造成了資源的浪費和破壞,又加劇了旅游市場的惡性競爭。

 

        不解決旅游資源合理流轉的問題,就無法實現旅游責源的最優配置,就無法解決旅游資源利用效率低下的問題,就不可能真正按照市場經濟的規律辦事。

 

       4.景區經營權轉讓無法可依

 

       隨著1998年被稱為“引領中國旅游業發展方面的模式—碧峰峽品牌”的建立,國內眾多旅游景區都踏出轉讓經營權這一步。景區經營權轉讓是旅游業持續發展的內在要求,是市場經濟發展的必然結果,全國已有案例中不乏成功的例子,但失敗的教訓也給我們敲響了警鐘,其中轉讓年限制度安排是制約景區健康持續發展的重要因素。科學合理的年限制度安排有助于景區經營權轉讓中地方政府、受讓企業、社區居民及其他相關者的利益實現帕累托最優,但目前我國景區經營權轉讓年限制度表現為一種固定式年限確定方式,且缺乏科學的法律法規和統一的核算體系作指導,不能適應經營權轉讓背景下旅游景區的可持續發展,因此亟須改革現有年限制度。

 

       目前旅游景區兩權分離的實際操作顯示,我國旅游景區經營權轉讓年限的確定在實踐中形成了一條規律—集中于30~50年,但我國還沒有出臺專門的法律法規對旅游景區經營權轉讓年限的確定做出明確規定,可供參考的只有《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條,它對土地使用權出讓最高年限做了規定:商業、旅游、娛樂用地的土地使用權出讓最高年限為40年。此條例不完全適用景區經營權轉讓,因為:第一,旅游景區經營權轉讓的內容不僅僅是景區的土地使用權;第二,“旅游用地”這一表述太過寬泛,旅游景區可以依據一定的因素劃分為不同類型,各自具有不同的性質和特征,籠統地冠以統一的最高年限不具備切實的指導意義;第三,“40年”這個數字缺乏充分的科學依據,大部分已實行經營權轉讓的旅游景區并沒有將年限控制在40年以內,既說明法律規范的貫徹力度有待加強,也對此法規的適用性提出了質疑。